Handelsblatt-Jahrestagung Energie

Clement kündigt schlanke und effektive Regulierung an

Wirtschaftsminister Wolfgang Clement hat sich auf seiner Eröffnungsrede der Handelsblatt-Jahrestagung Energie in Berlin zur Einrichtung der Regulierungsbehörde und zur Einführung des Emissionshandels geäußert, der Branche dabei allerdings nicht viel Neues mitgeteilt. So viel bleibt klar: Die neuen Umsetzung der Herausforderungen soll den Investitionsstandort nicht gefährden.

Stromtarife© Gina Sanders / Fotolia.com

Mit "Energiepolitik im Spannungsfeld zwischen nationalen Interessen und internationalen Vorgaben" hat Wirtschaftsminister Wolfgang Clement seine heutige Rede auf der Handelsblatt-Jahrestagung Energie in Berlin betitelt. Ein weites Feld, das offenbar keinen Raum für präzise und vorallem neue Aussagen, etwa zur Ausgestaltung und Arbeitsweise der Regulierungsbehörde, ließ. Clement versprach allerdings der versammelten Energiebranche, die Bürokratie in "engen Grenzen" zu halten und eine schlanke und effektive Regulierung hauptsächlich der Netze, nicht aber der Handelsaktivitäten einzuführen. Dafür soll die RegTP in den kommenden Monaten mit 60 neuen Mitarbeitern ausgestattet werden. Nachfolgend veröffentlichen wir die Rede von Wirtschaftsminister Clement in der ungekürzten Originalversion.

I.

Mehr wirtschaftliche Dynamik in Deutschland - ein attraktiver Investitionsstandort, der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern zukunftsfähige Arbeitsplätze bietet - das ist das Ziel unserer Bemühungen. Das gilt für alle Wirtschaftszweige, das gilt im besonderen auch für die Energiewirtschaft, die in unserem Land seit je einen starken Stand hat. Auch in Ihrer Branche brauchen wir dynamische, offene Märkte mit Chancengleichheit für alle Wettbewerber.

Gleichzeitig brauchen wir hervorragende Bedingungen für Investitionen in Kraftwerke - angesichts des Ausstiegs aus der Kernenergie und der Altersstruktur unseres Kraftwerksparks kann man das gar nicht oft genug betonen. Die Energiepolitik muss ihre Wirkung auf den Standort immer mit besonderer Sensibilität und Wachsamkeit berücksichtigen - denn heute geht es immer um einen Ausgleich der Ziele Wirtschaftlichkeit und Beschäftigungswirkung, Versorgungssicherheit und Umwelt - und Klimaschutz. Die Energiewirtschaft schafft den Treibstoff für die ganze Wirtschaft. Wenn die Energieversorgung stockt, klappt's also auch nicht mit dem "Rest" der Wirtschaft. Schwarze Bildschirme und still stehende Räder sind das Sinnbild einer Wirtschaft, die nicht brummt. Unsere Fernsehschirme hingen im vergangenen Sommer zum Glück an einem funktionierenden Stromnetz. So konnten die Bilder der Blackouts von jenseits unserer Grenzen uns noch einmal vor Augen führen, dass Versorgungssicherheit hausgemacht werden muss. Strom, der zwar billig und sauber ist, aber nicht zuverlässig fließt, der bringt nichts. Noch einmal: In der Energiepolitik sind alle drei Aspekte - Sicherheit, Wirtschaftlichkeit, Umwelt- und Klimaverträglichkeit - gleich wichtig und das ist, wie wir wissen, durchaus ein Spannungsfeld.

Ein anderes Spannungsfeld besteht zuweilen zwischen unseren deutschen Interessen und den Vorstellungen in Brüssel oder in anderen Mitgliedstaaten der EU. So wird es dieses Jahr ernst mit dem EU-weiten Emissionshandel, einem Klimaschutzinstrument, nach dem wir in Deutschland uns bekanntlich nicht gedrängt haben. Nicht, weil wir keinen Klimaschutz wollen, - im Gegenteil - sondern weil wir ihn auch ohne Emissionshandel erfolgreich betreiben.

Herausfordernd ist auch die Umsetzung der Brüsseler Beschleunigungsrichtlinien, die endlich wettbewerbliche Dynamik bei Strom und Gas in alle Mitgliedstaaten bringen soll. Dieses Ziel hat Deutschland immer verfolgt. Nur bei den Mitteln haben wir bisher einen anderen Weg beschritten als den, den Brüssel eingeschlagen hat. Aber wir müssen hier feststellen: Mit Verhandlungslösungen allein kommen wir nicht mehr weiter. Auch wir brauchen eine Regulierungsbehörde und werden sie auch alsbald realisieren. Wir räsonieren nicht über Brüsseler Bürokratiepläne, sondern wollen aus den Richtlinien das machen, was unseren Interessen entspricht. Wir werden den Emissionshandel so handhaben, dass er unseren Unternehmen keine zusätzlichen Schwierigkeiten macht. Und wir werden das Binnenmarktpaket zu Strom und Gas so umsetzen, dass der Markt gestärkt wird und die Bürokratie in engen Grenzen gehalten wird.

II. Künftiger Regulierungsrahmen für den Strom- und Gasmarkt

Wie ist die Ausgangslage? Nach der Marktöffnung für Strom 1998 konnten wir uns mit Wirtschaft und privaten Verbrauchern über Preissenkungen von bis zu 50 Prozent freuen. Inzwischen ist die Wettbewerbsdynamik jedoch offensichtlich erlahmt. Die Netznutzungsentgelte - die Stellschrauben für funktionierenden Wettbewerb - sind nicht wie erhofft gesunken. Gleichzeitig sind die Preise für Öl, Gas und Kohle gestiegen.

Fazit: Der Wettbewerb ist in Gang gekommen, die Verbändevereinbarung Strom hat viele der in sie gesetzten Hoffnungen erfüllt - aber es besteht noch Verbesserungsbedarf. Beim Gas sieht die Sache anders aus. Hier muss man schnörkellos feststellen: Der verhandelte Netzzugang ist gescheitert. In diesem Bereich müssen wir deshalb ein verbessertes Netzzugangsmodell regulatorisch vorgeben. Denn die zentrale Voraussetzung für funktionierenden Wettbewerb in der leitungsgebundenen Energiewirtschaft ist der diskriminierungsfreie Netzzugang für alle Marktteilnehmer. Die neuen EU-Vorgaben wollen ihn sicherstellen (1) durch staatliche Festlegung bzw. Genehmigung der wesentlichen Marktregeln für den Netzanschluss und den Netzzugang, also auch für die Methoden zur Entgeltkalkulation, (2) durch verschärfte Entflechtung des Netzbereichs bei vertikal integrierten Versorgern und (3) durch die Einrichtung staatlicher Regulierungsbehörden.

Das heißt: Wir brauchen ein neues Energiewirtschaftsgesetz und eine ganze Reihe neuer und geänderter Verordnungen - keine ganz kleine Aufgabe. Unsere Maxime dabei ist: Wir wollen eine gleichermaßen effiziente wie wirksame Aufsicht über den Netzbereich. Aber wir wollen keine Regulierung der Wettbewerbsbereiche. Unser Ziel ist ein schwungvoller Wettbewerb - und nicht Regulierung als Selbstzweck. Die Regulierung soll da wirken, wo die Monopole sind, nämlich bei den Netzen. Die Handelsaktivitäten dagegen sollen so weit wie möglich von Regulierungen frei bleiben.

Kurzum: Wir wollen keine Soft- und keine Superregulierung, sondern eine schlanke, effektive Regulierung. Sie wird uns aber nur mit einer wirksamen Entflechtung des Netzes vom Vertriebsbereich gelingen. Vertikal integrierte Energieversorger sollen ihr Netzmonopol nicht zur Diskriminierung von Netznutzern einsetzen dürfen, insbesondere auch nicht durch verdeckte Quersubventionierung - etwa zugunsten des konzerneigenen Produktvertriebs.

Um das zu verhindern, sehen wir verschiedene Instrumente vor, u. a. die buchhalterische Entflechtung. Getrennte Konten und Abschlüsse nach einheitlichen Kriterien für den Netzbereich liefern die Netzdaten, die für eine kosteneffiziente Prüfung der Netznutzungsentgelte gebraucht werden. Sie sind maßgebliche Grundlage für eine schlanke Regulierung. Um die Unabhängigkeit des Netzgeschäftes zu sichern, sollen gesellschaftsrechtlich selbständige Netzgesellschaften gebildet werden. Dort müssen die für den diskriminierungsfreien Netzbetrieb erforderlichen Tätigkeiten auch tatsächlich erbracht werden.

Und: Die verantwortlich Handelnden im Netz-Tagesgeschäft müssen weisungsunabhängig sein. Das sichert ihre Neutralität gegenüber allen Netznutzern. Die Verantwortung des Gesamtunternehmens, z. B. für Rentabilitätsvorgaben oder Verschuldungsobergrenzen, muss das nicht beeinträchtigen. Mit diesen strukturellen Vorgaben wollen wir den Diskriminierungsrisiken vorbeugen - aufwendige Verhaltenskontrollen sind dann verzichtbar. Eine eigentumsrechtliche Entflechtung muss es danach nicht geben. Das heißt: Die unternehmerische Gesamtverantwortung wird nicht in Frage gestellt. Das ist gerade im Hinblick auf das Thema Versorgungssicherheit, d. h. die zunehmend schwierige Koordination von Netz, Erzeugung und Verbrauch, von herausragender Bedeutung.

Was wir in den Verhandlungen über die Beschleunigungsrichtlinien in Brüssel an Freiräumen erreicht haben, sollten wir nutzen. So wollen wir insbesondere die EU-Option einer Ausnahme von der Entflechtung für Unternehmen mit bis zu 100.000 angeschlossenen Kunden ausschöpfen. Aufwand und Ertrag der Regulierung stünden im Blick auf diese kleinen Unternehmen in keinem angemessenen Verhältnis. Aber - und hier lässt uns das EU-Recht keine Wahl - es kommt auf die Kunden des Gesamtkonzerns an, d. h. es kann hier wirklich nur um kleine Unternehmen gehen.

Sie sehen, die Netzentflechtung, die wir vorbereiten, muss und wird auch ihre Wirkung tun; Mogelpackungen wären mit uns nicht zu machen. Klar und eindeutig muss auch die Regulierung der Netze sein, und das kommt dem Wunsch gewiss aller Beteiligten nach Rechtssicherheit entgegen. Die ex-ante-Methoden-Regulierung, die also insbesondere die Fragen betrifft, die sich um den Netzzugang und die Netzentgelte ranken, werden wir so weit wie möglich über Gesetze und Verordnungen vornehmen. Wir wollen schließlich einheitliche Wettbewerbsbedingungen auf den deutschen Strom- und Gasmärkten. Die Regulierung muss eindeutig sein, aber nicht mehr als notwendig ins Detail gehen. Das heißt, die Methoden der Preisermittlung für die Netznutzung müssen festgelegt werden, nicht die einzelnen Netzentgelte. Wir wollen keine Vorab-Genehmigung einzelner Netzentgelte.

Die Erfahrung mit der Preisaufsicht zeigt: Sie ist kein Wundermittel für sinkende Preise. Auf jeden Fall schafft sie ein zuviel an Bürokratie - und die wollen wir nicht. Bei aller gebotenen Rechtssicherheit muss natürlich auch noch Flexibilität im System bleiben. Deshalb halten wir ein schrittweises Vorgehen für einen vernünftigen Weg. Wir sorgen jetzt mit den notwendigen Gesetzen und Verordnungen für die Erstausstattung - eventuell notwendig werdende Anpassungen kann dann die Regulierungsbehörde - notfalls auch der Gesetzgeber - in einem zweiten Schritt vornehmen. Nach einem Erfahrungszeitraum von drei Jahren sollten wir das Instrumentarium überprüfen. Dann werden wir sehen, ob und wie es sich in der Praxis bewährt hat. Die Verordnungen zum Netzzugang und zu den Durchleitungspreisen müssen einen diskriminierungsfreien und effizienten Zugang zu den Strom- und Gasnetzen ermöglichen. Gleichzeitig müssen Versorgungssicherheit und -qualität auf hohem Niveau gewährleistet werden. Und es darf auf keinen Fall gegen den Markt reguliert werden. Bewährte Regelungen, auf die sich Marktpartner bereits verständigt haben oder noch verständigen, wollen wir deshalb berücksichtigen.

So wollen wir z. B. das Netzzugangsmodell aus der Verbändevereinbarung Strom in vollem Umfang übernehmen. Und auch bei der Festlegung eines unternehmerischen Risikozuschlages, der wegen notwendiger Investitionen ins Netz in die Entgelte eingerechnet werden darf, sollten wir uns an den Regelungen der Verbändevereinbarung orientieren. Das schließt nicht aus, dass man etwa in späteren Jahren beim Risikozuschlag zu anderen Ergebnissen kommt.

Beim Gas sind wir noch nicht so weit.

Wir plädieren für ein entry-exit-Modell, das in der ersten Stufe Überlegungen der Gaswirtschaft aufgreift. Dabei muss aber sichergestellt sein, dass sich der Nutzer im Netz, soweit die Kapazitäten das zulassen, frei bewegen kann. Wir wollen in dieser ersten Stufe regulatorische Erfahrungen sammeln - mit dem klaren Ziel, im nächsten Schritt auch beim Gas zu einem börsenfähigen Modell zu kommen.

Wie auch immer die Spielregeln des Netzzugangs im letzten Detail aussehen werden - die Einhaltung der Spielregeln muss durch eine starke und effiziente Aufsicht gewährleistet werden. Diese Aufgabe wollen wir der heutigen Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post übertragen. Sie wird um die neue Aufgabenstellung erweitert - und sie wird die gesetzlichen Vorgaben bundesweit einheitlich gegenüber den Netzbetreibern durchsetzen. Fern von der Politik - das ist mir wichtig. Die sektorspezifische Aufsicht der Regulierungsbehörde soll aber nur so weit reichen wie nötig: Im Wettbewerbsbereich wird weiterhin die Missbrauchsaufsicht des allgemeinen Kartellrechts gelten.

Also, noch einmal: Unser Ziel ist mehr Wettbewerb, keine Superregulierung.

In der Frage, welche Rolle den Bundesländern zukommen soll, ist mein Eindruck: Die Mehrheit der Länder möchte sich am Vollzug der Regulierung beteiligen. Darüber müssen wir uns im Laufe des Gesetzgebungsverfahrens verständigen. Aus meiner Sicht spricht allerdings auch Einiges, vor allem der Gesichtspunkt der schlanken Regulierung, für einen reinen Vollzug durch die Bundesseite. Die Regulierung der Strom- und Gasmärkte soll die Stolpersteine entfernen, die einem unverstellten Wettbewerb noch im Weg stehen. Die Regulierung kann aber keineswegs ein bestimmtes Marktergebnis vorweg nehmen. Wie sich die Preise entwickeln, wird der Wettbewerb erweisen.

Unser Part, der Part der Politik konzentriert sich auf die Rahmenbedingungen - sie müssen sowohl Verbraucherinteressen an günstigen Preisen als auch dem Interesse der Netzbetreiber an ausreichenden Erlösen gerecht werden. Wir sind alle daran interessiert, dass in unsere Netze investiert wird, und das bleibt in der Verantwortung der Unternehmen. Von einer wie immer gearteten staatlichen Investitionslenkung halten wir nichts. Deshalb dürfen wir die Aufgaben des Regulierers nicht überdehnen, insoweit schießen auch manche Brüssler Überlegungen über's Ziel hinaus. Für unseren Investitionsstandort ist aber nicht nur die Ausgestaltung des künftigen Regulierungsrahmens für Strom und Gas ausschlaggebend. Die Ausgestaltung des EU-weiten Emissionshandels hat für uns ebenfalls zentrale Bedeutung. Es geht dabei um nicht weniger als unsere zukünftige Energieversorgungs- und Industriestruktur.

III. Emissionshandel

Der Emissionshandel ist ein Instrument des Klimaschutzes - und im Klimaschutz sind wir nun wirklich Spitze. Dieser Erfolg basiert auf den überproportionalen Anstrengungen der deutschen Wirtschaft. Angesichts einer glanzvollen Klimaschutzstatistik, einer Wirtschaft, die dringend mehr Schub in Richtung Aufschwung braucht, und einer globalen Diskussion um die Sicherheit der Stromversorgung, braucht Deutschland drei Dinge nicht: (1) neue ehrgeizige Klimaschutzziele im Alleingang, (2) neue Belastungen für die Wirtschaft und (3) eine Verdrängung unserer heimischen Kohle. Deshalb muss der Emissionshandel mit den bestehenden erfolgreichen Instrumenten des Klimaschutzes vereinbar sein.

Ein Draufsatteln auf die bisherigen Klimaschutzvereinbarungen darf es nicht geben. Der Nationale Allokationsplan muss sich eng an der EU-Richtlinie orientieren und gleichzeitig ihre Flexibilitätsspielräume ausschöpfen. Der Emissionshandel soll die Wirtschaft zu möglichst kostengünstigem Klimaschutz motivieren. Wir wollen keine Struktursteuerung zu Lasten bestimmter Energieträger und natürlich erst recht keine Produktionsverlagerungen ins Ausland. Deshalb wende ich mich auch gegen Überlegungen, der Energiewirtschaft zusätzliche Effizienzziele vorzugeben oder sie zur Finanzierung entsprechender Fonds zu verpflichten. Das ist weder mit meinem Verständnis eines europäischen Stromwettbewerbs zu vereinbaren noch ist es mit Blick auf die Wettbewerbsfähigkeit unserer stromverbrauchenden Industrie akzeptabel.

Oberstes Ziel unserer Wirtschaftspolitik muss die Sicherung von Wachstum und Beschäftigung sein. Dieses Ziel werden wir nur erreichen, wenn wir den Unternehmen keine zusätzlichen Belastungen aufbürden und unsere industrielle Wettbewerbsfähigkeit gewährleisten und nicht etwa beeinträchtigen. Deutschland muss Standort für energieintensive Industrien und hocheffiziente Kohletechnologien bleiben. Anspruchsvoller Klimaschutz steht dazu nicht im Widerspruch.

Zur Erinnerung: Es war die Modernisierung der Braunkohlekraftwerke in Ostdeutschland, die einen maßgeblichen Beitrag zum weltweit einzigartigen deutschen Klimaschutzerfolg geleistet hat. Deshalb: Die Allokation von Emissionsrechten soll sich im ersten Schritt am Bedarf und langfristig an der Anlageneffizienz orientieren. Eine Orientierung von "Benchmarks" vorrangig am Kohlenstoffgehalt kann es deshalb ebenso wenig geben wie eine gezielte Förderung des Brennstoffwechsels durch Übertragung von Zertifikaten von Kohle- auf Erdgaskraftwerke. Wir wollen doch nicht den Ast absägen, auf dem wir alle warm und sicher sitzen. Wir wollen Wachstum, Beschäftigung und eine sichere und saubere Stromversorgung - und zwar in Deutschland. Dafür ist die Kohle - die nicht subventionierte Braunkohle und auch ein Restsockel an Steinkohle - unverzichtbar.

Bei der Einführung des Emissionshandels sollten wir in zwei Schritten vorgehen. Erster Schritt: Wir müssen zur Kenntnis nehmen - ob es uns passt oder nicht -, dass das Kyoto-Protokoll noch nicht in Kraft ist und dass möglicherweise noch für längere Zeit nur wenige der hoch entwickelten Volkswirtschaften auf der Welt eine solch ehrgeizige Klimapolitik betreiben. Gerade angesichts dieses Faktums müssen wir darauf achten, dass Anlagenbetreibern, die im internationalen Wettbewerb stehen, nicht durch eine zu knappe Zuteilung Nachteile entstehen können. Die Produktion würde sonst nur anderswo stattfinden, ohne dass für den globalen Klimaschutz etwas gewonnen wäre. Der Emissionshandel würde im Ergebnis einer Begrenzung von Produktionsrechten in Europa bzw. Deutschland gleichkommen: Ökonomisch kontraproduktiv, ökologisch sinnlos.

Daher ist in der ersten Phase von 2005 bis 2007 eine bedarfsgerechte Zuteilung notwendig, die sich an den Emissionsmengen aktueller Referenzjahre (z. B. 2000 bis 2002) orientiert. Dies würde die Implementierung des Systems auf der Anlagenebene erleichtern. Eine weitergehende Minderung in der Phase 2005 bis 2007 wäre weder durch das Kyoto-Protokoll noch durch europäische Verpflichtungen gedeckt. Außerdem brauchen wir ein pragmatisches Verfahren, das die Wirtschaft administrativ so wenig wie möglich belastet.

Zweiter Schritt: Den Zeitraum bis zur Aufstellung des Zuteilungsplanes für die zweite Periode sollten wir dazu nutzen, gemeinsam mit der Wirtschaft effizienzorientierte Emissionsstandards zu entwickeln. Solange eine Anlage - abhängig davon, mit welchem Energieträger sie betrieben wird - bestimmte Effizienzanforderungen erfüllt, muss der Anlagenbetreiber ausreichend mit Zertifikaten versorgt sein. Ein solches System, das am besten europaweit gilt, lässt sich aber nicht von heute auf morgen entwickeln. Auch deswegen brauchen wir eine zweistufige Vorgehensweise.

Essentiell ist die kostenlose Zuteilung der Zertifikate (Grandfathering) in beiden Handelsperioden (2005 bis 2007 und 2008 bis 2012) zu 100 Prozent. Die Richtlinie ermöglicht dies zunächst bis 2012. Die Versteigerung von fünf Prozent der Emissionsrechte in der ersten bzw. zehn Prozent in der zweiten Periode ist nur eine Option, von der Deutschland aber bis 2012 keinen Gebrauch machen sollte.

Das Gleiche muss aber auch für Neuanlagen gelten. Neuinvestitionen dürfen natürlich nicht benachteiligt werden. Deshalb plädieren wir auch hier für eine Gratiszuteilung. Dazu muss zu Beginn der Handelsperiode eine Reserve gebildet werden. Für den Kernenergieausstieg werden wir im Allokationsplan rechtzeitig und ausreichend Vorsorge treffen, um Planungssicherheit für Ersatzinvestitionen zu schaffen.

Dabei ist klar, dass wir die Ersatzkapazitäten am deutschen Standort wollen - und dass sie auch mit den wirklich stillgelegten Strommengen aus der Kernkraft übereinstimmen. Die deutsche Kraftwirtschaft plant auf der Basis verschiedener Brennstoffe Kraftwerksersatz- und -neubauten mit weltweit unerreichter Effizienz. Ich nenne nur die optimierte Braunkohletechnik BoA, das Steinkohlereferenzkraftwerk oder GuD-Anlagen.

Schließlich halte ich es für unabdingbar, dass den Unternehmen so früh wie möglich auch die Nutzung der projektorientierten Mechanismen des Kyoto-Protokolls (JI, CDM) ermöglicht wird. Wir wissen alle: Die Umsetzung des Emissionshandels ist komplex. Wir arbeiten mit Hochdruck daran - sehr gern auch weiterhin mit Ihnen, mit der Wirtschaft.

IV.

Die europaweite Öffnung der Strom- und Gasmärkte und ein europäisch harmonisierter Klimaschutz mittels Emissionshandel - das sind Projekte von außerordentlicher Dimension. Wir werden sie mit aller Konsequenz angehen, aber wir werden dabei acht geben, dass wir bei ihrer Umsetzung ins wirkliche Leben unseren Investitionsstandort nicht gefährden.

Im Gegenteil: Wir wollen ein Standort bleiben, an dem in- und ausländische Unternehmen auch in Zukunft gern - und das heißt: zu vernünftigen, also wettbewerbsfähigen Konditionen - investieren. Diesem Ziel müssen auch die beiden politischen Großprojekte, die wir in den nächsten Wochen und Monaten realisieren, dienen.

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